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      人大代表依据代表法、地方组织法赋予的权力向人民代表大会及其常委会提出议案、建议、批评和意见，是代表集中民智、反映民情，推动工作、发挥代表作用的具体体现。处理好议案和建议，保证代表的主张得到落实，是各级人大常委会代表工作部门的一项重要职责。在实践中，由于法律对代表提出议案、建议、批评和意见以及如何办理的规定比较原则，加之各级人大代表来自不同地域和不同社会的层面，对法律规定的理解也不尽相同，所提议案、建议从形式和内容上普遍存在着议案与建议分不清楚、建议、批评和意见分不清楚、人大议案建议同政协提案分不清楚等问题，对议案和建议的处理方式、程序、督办手段等了解的也比较少。下面我从技术层面就常见的几个问题与大家共同探讨。
       一是代表议案的提出和处理；二是建议、批评和意见的提出和办理；三是代表建议办理过程中常发生的几个问题及对策；四是对代表受群众委托涉法涉诉案件来信的处理。
第一个问题，代表议案的提出和处理
      1、议案的概念。
      首先我们要搞清楚，议案是什么，它到底是个什么东西。我们有很多代表，包括我们讲课的人，都是看见过老虎跑，还真没吃过老虎肉，也就是没真正提出过或者处理过议案。
      从理论上说，人大代表议案是指法定的代表人数在规定的期限内提出的属于本级人大职权范围内的议事原案。通俗一点说，议案是代表提出、讨论、解决某一重大问题的目标、依据、办法或方案。
      2、议案的法定要件。
      一般地说，形成一个议案要具备三个条件：第一，法定的主体。要具备提议案的法定资格或符合法定的代表联名人数。即省、市、县各级人民代表大会代表10人以上联名、乡镇人民代表大会代表5人以上联名，构成提出代表议案的主体。这里我也向大家介绍一下，可以向人代会提出议案的其他主体，由于全国人大有它自己的组织法，地方有地方组织法，所以全国人代会和地方人代会提出议案的主体也不一样：在全国人民代表大会会议上，具有提议案资格的机关或部门是，全国人民代表大会会议主席团，全国人民代表大会常务委员会，全国人民代表大会各专门委员会，国务院、中央军事委员会、最高人民法院，最高人民检察院。这些机构或部门可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。此外，一个代表团或者30名以上的代表联名也可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。在地方人民代表大会上，大会主席团、人大常委会、各专门委员会、本级人民政府可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权 范围内的议案。同时，也可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。需要注意的是，在地方人大，各代表团能否提出议案，各地的地方性法规规定不一样，比如北京市的人民代表大会议事规则中规定，一个代表团可以向大会提出议案，其他大部分省级人大议事规则中则没有这样的规定。我市人代会议事规则也没规定各代表团可以提出议案。第二，法定的内容。所提议案的内容必须属于本级人民代表大会职权范围内的事项。关于地方人大的职权，地方组织法规定了十五项。这十五项职权，是代表提出议案的内容范围，也是议案审查是否立案的主要依据。经过多年的实践，依据最多的是第三项“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，其它的从第十项到第十五项也都可以提出议案，但不多。实践中，“属于人民代表大会职权范围内”的内容不好把握，我们在议案审查时通常把握的标准，就是议案所提事项需不需要由人代会或者人大常委会作出决定，需要作出决定的建议大会主席团通过予以立案，其它的转作建议、批评和意见去处理。第三，法定的要素。根据代表法的规定，代表提出的议案应当有案由、案据和方案。这个问题要是请专家来讲，理论上很抽象，也不太好理解和掌握，我们讲就简单了，起草议案三部曲：一案由，提出你要解决的问题，包括问题的重要性和解决问题的迫切性；二案据，就是解决问题的依据，包括法律的、政策的、事实的根据；三方案，就是解决问题的具体办法。再说白一些，就是办一件事，要说明白做什么，为什么这样做，怎么做。第四，法定的时间。所提议案必须符合法定时间要求。每次人代会大会主席团都规定一个议案截止时间，代表提交议案必须在议案截止时间以前，以后提出的大会秘书处议案组就不再受理或者根据代表的意愿当做建议、批评和意见来处理。这主要是考虑多件议案在大会期间处理，时间十分紧促，因此必须有一个提议案的截止时间的规定，以便在大会期间能把议案处理完毕，分交各专门委员会去审议。以上说的是代表在人代会期间提出议案在时间上的规定，那么，代表在闭会期间可不可以提出议案呢？这个问题以前不行，现在可以，代表在闭会期间提交的议案，由人大常委会代表工作机构接收，待下次人代会召开时一并处理。
      在这里，我向大家介绍一个典型的议案，1941年11月，陕甘宁边区第二届参议会第一次会议上，李鼎铭先生向大会提交的“精兵简政”的提案，当时的国民参议会，实际代行人民代表大会的职权，是人民代表大会的雏形。这份提案，案由、案据和方法齐备，实际上就是一件完整的议案。这件议案引起了毛主席的重视，亲自参加讨论，说服了一些持反对意见的参议员。大会通过了这项议案，交边区政府执行。后来，中央又多次作出精兵简政的指示，在各抗日根据地得到执行，成为我党抗日战争十大政策之一。
     3、代表提出议案的基本要求。
　   第一，在调查研究、认真准备的基础上提出议案。代表们应当将提出代表议案与闭会期间的代表活动相结合，把参加代表视察和专题调研等的过程，作为酝酿、起草议案的过程。代表的视察和调研，要突出重点，抓住关键，有目的、有准备地进行。还要通过各种方式密切联系人民群众，包括通过座谈、走访、征求意见等形式，深入实际，深入基层，深入群众，深入开展调查研究，倾听群众意见，了解真实情况。在此基础上，围绕党和政府的中心工作、改革发展稳定重大问题和人民群众关注的热点、难点问题，在认真酝酿并充分准备的基础上，依法提出有针对性、可行性的议案。
      第二根据本级人大及其常委会的职权提出议案。因为只有符合本级人大及其常委会职权范围的议案，才能真正作为代表议案处理。凡属政府职权范围内的事项，其他各级人大职权范围内的事项，人民法院和人民检察院职权范围内的事项，政党、社会团体、企事业组织和个人的事务，以及其他不属于本级人大及其常委会职权范围内的事项，如增加机构编制、申请建设项目、申请财政拨款、案件申诉等，不应作为议案提出。
　　特别要注意的是，不要以为只有代表议案重要或者受重视，而把属于代表建议的内容作为代表议案提出。
　　第三在保证质量的前提下提出议案。近年来，有的代表提出议案时存在重数量、轻质量的倾向，有的议案只有案由、案据，没有明确具体的方案；这样的议案既不可能列入会议议程，也难以进行研究处理。代表提出议案的案由应当明确清楚，案据应当充分合理，方案应当具体可行。
　　第四，提出议案应当共同负责。代表联名提出议案，不是简单的共同签名，而应当体现所有附议代表的共同意志。领衔代表应当采取适当方式，使参加联各的代表了解议案内容，以表达其真实意愿。如领衔代表可以向参加联名附议的代表分别提供议案文本，经附议人认真审阅同意后，再签名附议；有条件集体讨论的，应经集体讨论，取得一致意见后，再签名提出。真正体现代表对提出的议案内容共同负责，真正维护法定代表联名提出议案的立法本意。
　　第五，符合代表议案的格式要求。为便于代表议案的处理和审议，实践中，还要求代表议案应当书面提出，一事一案，使用大会秘书处统一印制的代表议案专用纸。代表应当亲笔签名。
      4、代表议案的处理
      第一步，审查。议案审查的主体是人大各专门委员会或者议案审查委员会（每届人代会第一次会议时还没有产生专委会）。审查的时间就是议案截止以后开始进行。审查的内容就是刚才讲的几项法定的情形。审查意见包括三种：一是建议列入本次市人民代表大会会议议程；二是建议交由市人民代表大会专门委员会审议并提出处理意见；三是建议作为代表建议、批评和意见处理。处理方式最后由主席团决定。
      第二步，审议。审议有两种情况，一种是列入本次人代会议程的议案，由各代表团审议。另一种是大会主席团交由市人大专门委员会在大会闭会后审议的代表议案，有关的专门委员会在大会闭会后两个月内提出对代表议案的审议意见的报告，由常委会主任会议决定，提请市人大常委会会议审议通过。这个审议仍然是程序性的，审议后应当提出以下处理意见，（一）建议将代表议案列入下一次人民代表大会会议议程；（二）建议将代表议案列入常委会会议议程。依据仍然是代表大会的职权和常委会的职权。
第三步，决议、决定。列入大会议程的议案，经各代表团审议后，有关的专门委员会或议案审查委员会应根据各代表团的审议情况提出报告，由主席团审议决定提请大会全体会议表决。交专门委员会审议的，专门委员会在认真审议的基础上，应当提出代表议案审议结果报告，经专门委员会全体会议审议通过后，提请市人大常委会会议审议，由常委会作出决定。
第四步，执行。人大或者常委会的决议、决定，交由有关国家机关执行，并在六个月内向人大常委会报告。
      第二个问题，代表建议、批评和意见的提出与办理
      1、代表建议、批评和意见的概念
      建议、批评和意见，是人大代表向本级人民代表大会或人大常委会或“一府两院”提出的对各方面工作的看法、主张和意见等的总称，通常被简称为“代表建议”。
      2、代表建议与代表议案的区别
      代表议案与代表建议的主要区别可归纳为以下“五个不同”：
      一是法定层次不同。即议案是法定机关和法定提案人依照法定程序提请人民代表大会或人大常委会列入会议议程进行审议并作出决定的议事原案。建议、批评和意见是人大代表向人民代表大会或人大常委会或“一府两院”提出的对各方面工作的意见或建议。因此，议案的法定办理层次高于建议。也就是说，按法定程序的要求，议案是当年必办并要在下次人代会上向全体代表报告办理情况的；而建议可当年办，也可根据当年情况缓办。议案的法定层次高于建议。
      二是提出方式不同。即议案必须是由法律规定的机关，或者代表按法定的联名人数，依照法定的程序提出。而代表的建议、批评和意见，代表个人可以提出，代表联名也可以提出。
      三是提出事项的范围不同。即议案内容必须是属于本级人民代表大会或者人大常委会职权范围内的。而建议、批评和意见的提出，可以针对本级人民代表大会或者人大常委会职权范围内的各方面的工作，也可以针对本级“一府两院” 各方面的工作。因此，议案的范围相对于建议小一些；而建议的范围涉及人大常委会和“一府两院”各方面的工作，因而范围相对于议案要大一些。
　   四是书写形式不同。即议案的书写形式要求由案由、案据和方案三方面组成，法律案还需附有法律修改草案。建议、批评和意见的书写形式没有法定要求。
五是处理程序不同。即议案在处理程序上应由大会主席团或者人大常委会主任会议决定是否列入会议议程；或先交人大有关专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再由主席团或者人大常委会主任会议决定是否列入会议议程；而建议、批评和意见则是由人大常委会有关办事机构直接交有关机关、组织研究处理的。
      3、代表建议的基本要求
      应当实事求是，简明扼要，做到有情况、有分析、有具体意见。
      代表建议、批评和意见应当一事一议，使用统一印制的代表建议、批评和意见专用纸，并亲笔签名。在这里，我特别说明一下，从去年7月开始，市人大常委会网站加挂了代表建议提交系统，代表可以从网上直接提交代表建议，为了体现代表建议的严肃性，我们接到代表提出的建议后，会用电话同代表联系，进行确认。
      下列情况不应当作为代表建议、批评和意见提出：
（一）涉及解决代表本人及其亲属个人问题的；
（二）代转人民群众来信的；
（三）属于学术探讨、产品推介的；
（四）没有实际内容的。
      4、目前我市人大代表提出代表建议存在的问题
一是有些建议过于笼统，办理起来无所适从。
二是个别建议所提问题比较抽象，缺少具体内容。
三是建议的数量偏少，年年提建议的总是那一部分代表，有些代表参与的少。
      5、代表建议的办理与督办
      关于代表建议的办理，市人大常委会有一个代表建议处理办法，已经多次印发代表，市人大常委会网站也已经上传，代表可以随时查阅。我这里就不多讲了，就讲一个大概的办理流程，让大家有一个大体的了解。每次人代会后，我们立即着手进行梳理、编号、打印，并对有些不太符合要求的进行规范。起草交办文件，连同代表建议副本（两套）移交办理机关，根据建议内容交办给市政府、市法院、市检察院或其他机关。大部分都是政府办理，所以政府督查室还要进一步梳理，研究确定承办单位，经常务副市长审定，召开交办会交办到各承办单位。承办单位一般在三个月内办结，向代表作出答复（问题较复杂的，可以延长至六个月）。
      关于代表建议的督办，我们主要采取以下手段，一是请常委会领导包案督办；二是请市人大各专门委员会分工督办；三是直接到承办单位检查；四是个别查办；五是组织代表进行视察，现场督办。
      第三个问题代表建议办理过程中常发生的几个问题及要采取的对策
      1、关于涉及党委部门的代表建议如何处理的问题
我们有些人认为，甚至有不少讲我们这个内容课的同志，也这么讲，党委是领导机关，人大处于党委的领导之下，让党委及其各部门办理代表建议，有人大监督党委之嫌。所以，在实践中，就很少有代表提出有关党委工作的建议。
代表法规定了代表有权提出对各方面的建议、批评和意见，有关机关和组织必须研究处理并负责答复。我们理解，这里的“有关机关”显然是指国家的权力机关，行政机关、审判机关和法律监督机关，而“组织”所指应该是政党、人民团体和群众组织，当然也包括中国共产党的各级组织。因此，各级党委及其各部门，也有法定的办理人大代表建议的责任和义务。从党的“十五大”提出了建设社会主义法治国家开始，我们国家的民主法制进程得到了大大地推进。当年时任中共中央政治局委员、广东省委书记的李长春同志提出了在广东率先建设社会主义法治省的口号，广东省委还专门下发了建立办理代表建议快速通道的文件。此后，广东省各级人大的工作迅速活跃起来，质询、特定问题调查等超强力度的监督手段时常启动，有力地推动了经济的快速发展和社会的全面进步。广东的实践给我们很大的启示，也应该看到我们思想认识上的差距，增强了解放思想、拓展工作领域的信心和勇气。后来有两位代表提出了两件涉及市委干部工作的建议，我们将这两件建议向市委督查室进行了交办，市委督查室又转交市委组织部办理。市委组织部非常重视，进行了充分的调查研究，使代表的意见得到了采纳。
       2、关于对代表建议应否进行审查的问题
      人大代表向代表大会或常委会提出建议、批评和意见，法律规定由本级人大常委会办事机构交有关机关、组织研究处理并答复代表。应否对代表建议进行初步的审查把关，法律没有规定。在这个问题上，大家看法也不一致，—种意见认为，代表的建议权是法定的，代表工作机构无权进行审查，如果审查就构成了对代表权力的限制。也就是说，代表提什么，我们就转什么。另一种意见认为，应该对代表建议进行初步的必要的审查，对那些不符合代表建议基本条件或不宜作为代表建议提出的建议、批评和意见，规劝代表本人收回。这样，可以保证代表建议的质量，也有利于交办和办理．至于说限制了代表的建议权，不应该有这个顾虑。常委会的代表工作机构，是为代表服务的，协助和引导代表正确行使代表职权，是应尽的责任和义务，从这个意义上说，审查代表建议本身就是为代表履行职责服务。实践中，我们认为后一种意见是对的，应该建立审查制度。我们知道，人大有代表建议，政协有委员提案，通过横向的工作联系和交往，我们发现，一般情况下政协委员提案的质量较高，经过分析，我们认为主要原因是政协设有提案审查委员会，这个委员会享有审查权和立案权，对那些不符合提案要求和质量较低的提案，他们就不予立案，不向承办机关转交，这就有效地保证了提案的质量．我们虽然不能完全效仿去成立一个委员会，但建立审查制度是必要的，也是可行的．在实际工作中，我们也有了一定的实践，比如，对那些不符合代表建议的基本要件和不宜作为代表建议提出的建议，不向承办机关转交，而是退还代表本人，同时给代表发一个函，详细地说明不能作为代表建议处理的理由，井就如何继续提出建议向代表提出引导性意见，做到既保证建议的质量，又不伤害代表的感情。近几年我们共退回了8件。实践证明效果很好，代表和承办机关都很满意。
      3、关于妥善处理代表‘自己出题自己答”的问题
      许多代表在提出建议时，往往会结合自身实际，提出一些与本职工作密切相关的事项。在交办这类建议时，一定耍慎重，如果采取简单机械的交办方式，就不可避免地出现这样的局面：代表建议经过层层交办，又回到提案人的办公桌上，使代表处于“自己出题自己答”“自己开方自己吃药”的尴尬境地，既解决不了问题，又挫伤了代表的工作积极性。我市双塔区一位民政局长是市七届人大代表，提出一个关于加强社区建设的建议，其初衷是双塔区民政局在居委会改社区工作中遇到了自身无法解决的团难，请市区两级政府加大领导力度和资金投入。但在交办过程中出了问题，市政府督查室将建议交双塔区政府办理，双塔区政府又批转区民政局办理，搞得这位局长很尴尬。他非常生气，给我们打来电话，要求把建议撤回。我们做了不少解释工作，又督促市政府督查室迅速追回。后来双塔区政府进行了办理，并由区长签字作了答复，才使问题得到了圆满的解决。让代表“自己出题自己答”，至少存在两个弊端：一是有悖于代表提建议的初衷。代表提出与本职工作密切相关的建议，往往是本部门、本单位应该解决而又无力解决的事项。这些建议的办理，需要上级部门的大力支持和有关单位的密切配合，仅靠代表所在单位是难以解决的。如果我们不能理解代表的真正意图，缺乏必要的协调工作，让代表建议打道回府，甚至回到提案人的办公桌上，必然与代表提建议的出发点不相一致。二是易于挫伤代表提建议的积极性。三是有损于我们人大自身的形象和威信。代表们始终认为，常委会的代表工作部门是他们的参谋和助手，是代表之家。近年来，由于我们各级人大常委会代表工作部门本着为代表服务完全彻底的理念和态度，不断拓宽工作领域，加大工作力度，赢得了代表的广泛赞誉和理解，树立了较好的形象和威信。如果我们工作出现漏洞，伤害了代表的感情，就会在—定程度上使我们的形象受损，威信降低。因此，我们要本着对人大代表高度负责的精神，高度重视，多调查，多沟通，多研究，认真领会代表意图，务求交准、交好，保证把办理工作落到实处。
       4、关于代表建议“年年满意年年提”的现象
       同一代表，相同的建议年年提，年年满意。剖析此种现象，如果代表所提建议已经解决了，就不可能年年提。如果没解决，为什么代表还表示满意呢?是被办理单位的真情所打动?代表心悦诚服了?那么，第二年就不应该再重新提出，为什么还要提呢?这就引伸出一个概念，不是真满意，而是被满意。
      今年，常委会根据在群众路线教育实践活动中代表们提出的意见，改变了代表建议办理结果满意程度征求方式，由原来的承办单位办理完毕后直接征求代表意见，改为由市人大人事委向代表征求意见。代表可以畅所欲言，真实表达自己的看法，满意就是满意，不满意就是不满意，从根本上解决“被满意”的问题。
       5、对代表建议办理结果进行界定的问题
      代表建议的办理结果，可以说，代表十分关心，领导十分关注，承办单位十分关切。我们通常分为三种，一是问题得到解决的；二是正在解决或准备在一定时间内列入计划解决的；三是因受各方面条件制约无法解决，向代表做出解释说明的。这三种情况所占的比例，成为办理机关向常委会报告和向代表大会报告代表建议办理情况的重要内容，也是衡量办理质量的一个重要指标。因而，对办理结果进行界定，成为办理工作后期的一个焦点，而处在这个焦点上的常委会代表工作机构，往往起着主导作用．由于没有详细的规范的界定标准，每个人、每个机构对界定的理解也不相同，界定结果当然也就存在差异。我们认为，解决这—问题，要坚持一个标准，就是看代表提出建议的初衷，也就是代表真实意图是否实现。具体要把握以下四点：第一，对列入计划解决的，时间上不能过长，一般应是在两年内可以解决的，如果超出两年应作解释说明处理；第二，对在处于解决和解释两可之间的，要看办理工作过程，如果承办单位尽了最大努力，争取到了最好的结果，就可以视为解决，不可不考虑实际情况，“想当然”地设定不切实际的标准，求全责备；第三，有的代表建议本身带有一定的局限性，承办单位在办理过程中．没有原原本本地按代表建议的内容操作，而是在更高的层次和更大的范围解决了代表提出的问题，达到了更好的效果，这种情况，理所当然地应该视为解决；第四，要注意听取办理机关综合部门的意见，不能独断专行。总之，要统筹考虑，保证代表满意，常委会满意，承办单位满意。
       第四个问题对代表受群众委托转交的上访、控告、申诉材料的处理
       代表在视察、调查、联系群众的过程中，经常会遇到基层单位或群众的控告和申诉等，涉法涉诉的占多数。这种情况通常让我们的代表很为难，一是听一面之词对案件情况并不了解。二是这样的情况不能作为代表建议提出，受限制。在这里，我们认为，一定要搞好调查，了解全面情况，对确有问题的，可以提出意见，将有关材料一并交给我们。我们会依据有关法律和《朝阳市人大常委会关于加强和规范人大代表联系原选举单位和人民群众充分发挥代表作用的若干意见》的相关规定，交有关机关办理。对“确有问题”的把握，要请代表慎重对待：第一，司法机关认定的事实与实际情况确有出入；第二，司法机关的裁定或者判决适用的法律不正确；第三，群众意见特别集中，并且是合理合法的诉求。
      2013年，市人大代表共转交涉法涉诉来信4件。其中，涉及民事上诉案的2件，涉及刑事再审案的1件，涉及行政上诉案的1件。我们依据有关法律和《朝阳市人大常委会关于加强和规范人大代表联系原选举单位和人民群众充分发挥代表作用的若干意见》的相关规定。交市中级法院办理，并要求报告结果。
      市中级法院领导对代表来信高度重视，方宝国院长亲自阅卷，亲笔批示，要求像办理代表建议、批评和意见一样办理代表来信。到今年3月，4件代表来信先后办结，法院对董兆军代表反映的刘桂珍等六原告诉尹文良和桃花吐镇小桃村委会林地承包合同纠纷一案和杨智宏等5名代表反映的建平县文体局“体育馆拆迁补偿案”2件民事上诉案件依法予以改判；对冀大野等12名代表来信反映的原市劳动和社会保障局副局长、就业局局长刘占杰“私分国有资产案”，依法启动再审程序，最后做出无罪判决；对刘宏艳5名代表受北票市七门购物中心全体员工委托，请求公平裁决省市物价部门对该企业涉嫌价格欺诈上诉一案达成当事人庭外和解。以上这些，使代表的主张得以采纳，当事人的合法利益得以维护，实现了法律公平正义。